Schleswig-Holstein: Übergangsregelungen zur Windenergieplanung

Die Planung für Windenergieanlagen in Schleswig-Holstein ist infolge der Rechtsprechung des OVG Schleswig, die die Regionalplanung für den Windenergieausbau für unwirksam erklärte, zeitweise in ein Vakuum gefallen. Die Landesregierung hat reagiert, indem sie im Juni des Jahres eine Übergangslösung über eine Gesetzesänderung im Landesplanungsgesetz zur Zulassung von Ausnahmegenehmigungen geschaffen hat. Diese steht in der Kritik, da der Vollzug der so genannten „weichen“ Tabukriterien vielen als intransparent erscheint. Nun hat die schleswig-holsteinische Landesregierung im Landtag einen Bericht zum bisherigen Vollzug vorgelegt.

Hintergrund: Entscheidung des OVG Schleswig vom 20. Januar 2015

Das OVG Schleswig hatte am 20. Januar 2015 über elf Normenkontrollanträge gegen die schleswig-holsteinische Regionalplanung entschieden und in neun Verfahren die Teilfortschreibungen der Regionalpläne für die Planungsräume I und III zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergie aus dem Jahr 2012 wegen erheblicher Verfahrensfehler und schwerwiegender Abwägungsfehler für unwirksam erklärt (OVG Schleswig, Urt. v. 20.01.2015 - 1 KN 6 13 u.a.). Ziel der Teilfortschreibungen war es einerseits, zu den aufgrund früherer Planung bereits bestehenden Windeignungsflächen weitere Windeignungsflächen hinzuzufügen, so dass insgesamt ca. 1,5 % der Landesfläche als Windeignungsflächen ausgewiesen werden, andererseits sollte die Windenergienutzung auf diese Eignungsflächen konzentriert werden. Grundlage war der Landesentwicklungsplan von 2010.

Die Antragstellerinnen fühlten sich durch diese Planung beeinträchtigt, weil sie außerhalb der Windeignungsflächen Windenergieanlagen errichten und betreiben wollten und dazu langfristige Nutzungsverträge mit den Grundeigentümern geschlossen hatten.

Das OVG Schleswig gab den Antragstellerinnen Recht und erklärte die Teilfortschreibungen aufgrund erheblicher Verfahrensfehler und Abwägungsfehler für unwirksam. Zunächst wurde im Hinblick auf die Öffentlichkeitsbeteiligung bemängelt, dass im Aufstellungsverfahren keine dritte Anhörung durchgeführt wurde, obwohl nach der zweiten Anhörung nochmals Flächen neu hereingenommen und an anderer Stelle Flächen gestrichen wurden. Zudem waren die Pläne nach Ansicht des Gerichts aufgrund von Abwägungsmängeln rechtsfehlerhaft. Die im Landesentwicklungsplan 2010 enthaltenen Kriterien für die Eignungsgebietsausweisung entsprachen nicht den Anforderungen an harte und weiche Tabukriterien. Die Kriterien wurden nicht hinreichend hergeleitet, begründet und dokumentiert. Es fehle zudem eine hinreichende Differenzierung zwischen harten und weichen Kriterien. Außerdem hätte die Landesplanung auch sicherstellen müssen, dass auf den für Windenergie ausgewiesenen Flächen vorrangig Windräder betrieben werden dürfen. Zudem hat das Gericht als weiteren schwerwiegenden Abwägungsmangel bemängelt, dass ablehnende Gemeinderatsbeschlüsse oder Bürgerentscheide gegen Windkraftanlagen als Begründung gereicht haben, um Windkraft auf Flächen auszuschließen.

Folgen und Übergangsregelung des § 18a LaplaG

Die schleswig-holsteinische Landesregierung hat auf die Rechtsprechung des OVG reagiert. Aufgrund der Rechtsprechung des OVG durften die Bestimmungen aller Regionalpläne und die Bestimmungen des Landesentwicklungsplans nicht mehr angewendet worden. Mit einem Erlass vom 23. Juni 2015 an alle Kreise, kreisfreien Städte, Ämter, Gemeinden und andere Träger öffentlicher Belange sowie die Öffentlichkeit hat der Ministerpräsidenten in seiner Funktion als Landesplanungsbehörde eine Übergangsregelung geschaffen, die einen „Wildwuchs“ der Windenergie verhindern, gleichzeitig aber auch Planungssicherheit bis zur Neufassung rechtskonformer Regionalpläne schaffen soll, ohne dass ein Planungsstopp entsteht. Gleichzeitig wurde das Verfahren zur Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplans und zur Teilaufstellung neuer Regionalpläne eingeleitet. Es wird davon ausgegangen, dass dies bis Mitte 2017 dauern wird.

Um auch zwischenzeitlich die Einhaltung der Ziele der Raumordnung zu sichern, ist mit dem Windenergieplanungssicherheitsgesetz (WEPSG) zum 05.06.2015 u.a. der § 18a Landesplanungsgesetz (LaplaG) eingeführt worden. Danach ist die Errichtung neuer raumbedeutsamer Windenergieanlagen in Schleswig-Holstein bis zum 5. Juni 2017 vorläufig grundsätzlich unzulässig (dies gilt auch für Repowering).

Ausnahmen von diesem Grundsatz sind jedoch nach § 18a Abs. 2 LaplaG möglich, wenn und soweit raumbedeutsame Windenergieanlagen nach dem jeweiligen Stand der in Aufstellung befindlichen Ziele nicht befürchten lassen, dass sie die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren. D.h. es wurde ein Ausnahmeregime geschaffen, um die Planung des Windenergieausbaus auch bis zur Neufassung der Regionalpläne zu ermöglichen. Anders als noch zuvor mit fünf Planungskreisen sind nunmehr drei Planungsräume, vorgesehen: die Planungsräume I (Kreise Nordfriesland, Schleswig-Flensburg, kreisfreie Stadt Flensburg), II (Kreise Rendsburg-Eckernförde, Plön, kreisfreie Städte Kiel und Neumünster) und III (Kreise Dithmarschen, Steinburg, Pinneberg, Segeberg, Stormarn, Herzogtum Lauenburg, Ostholstein und kreisfreie Stadt Lübeck).

Runderlass und (Tabu-)Kriterienkatalog

Nach dem Runderlass vom 23. Juni 2015 soll anhand eines Katalogs von Tabu- und Abwägungskriterien entschieden werden, welche Gebiete für Windkraft in Betracht kommen. Es werden zunächst (Tabu-)Flächen ausgeschlossen, bei denen Windenergie aus rechtlichen oder fachlichen Gründen unmöglich oder planerisch nicht sinnvoll ist. Diese „harten“ Tabukriterien nach Ziff. II.1 des Erlasses führen aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen zum Ausschluss von Windenergievorhaben. Bei den so genannten „weichen“ Tabukriterien (Ziff. II. 2 des Erlasses) handelt es sich um selbständig gesetzte, abstrakte, typisierte und für den gesamten Planungsraum einheitlich anzuwendende Kriterien, die eine Windenergienutzung ausschließen. Aus den Tabukriterien ergeben sich dann Ausschlusszonen, in denen eine Windenergienutzung unzulässig ist. Aus den verbliebenen Flächen werden sodann potenzielle Vorranggebiete, die in einem sich dann anschließenden Abwägungsschritt (Ziff. II. 3) schließlich daraufhin überprüft werden, ob eine Windenergienutzung auf diesen Flächen andere Nutzungen ausschließt, die mit einer Windenergienutzung nicht vereinbar wären.

Die raumordnerischen Ziele und Kriterien im Planungserlass gelten als vorläufig und können auf dem Weg zu den neuen Regionalplänen noch angepasst werden. Der Kriterienkatalog ist bis zur Neuaufstellung der Regionalpläne Mitte 2017 jedoch maßgeblich für die Ausnahmeverfahren nach § 18a Abs. 2 LaplaG. Das Verfahren wird als unselbständiger Bestandteil in das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren integriert.

Prüfungsschritte der Ausnahmenprüfung

Die Prüfung einer Ausnahme nach § 18 Abs. 2 LaplaG erfolgt in mehreren Schritten:

Zunächst wird geprüft, ob es sich um eine raumbedeutsame Windenergieanlage handelt, da es nur dann einer Ausnahmeentscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LaplaG bedarf.

Dann wird geprüft, ob das Vorhaben innerhalb von „harten“ oder „weichen“ Tabuzonen liegt. Alle Vorhaben, die eindeutig innerhalb „harter“ oder „weicher“ Tabuzonen liegen, verstoßen gegen in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung und sind daher grundsätzlich unzulässig. Nur in absoluten Ausnahmefällen kann ein Vorhaben in „weichen“ Tabuzonen zugelassen werden. Schließlich ist zu klären, ob eine Vereinbarkeit mit den Abwägungskriterien (Ziff. II.3 es Runderlasses) als Grundlage zukünftiger Flächenausweisungen in den Regionalplänen bestätigt werden kann.

Bericht der Landesregierung vom 8. September 2015

Im September erstattete die Landesregierung dem schleswig-holsteinischen Landtag nunmehr antragsgemäß einen Bericht über die bisherige Vollzugspraxis des Windenergieerlasses (Drucksache 18/3266). Bereits vor Veröffentlichung des Planungserlasses wurde eine gemeinsame Arbeitsgruppe aus Landesplanungsbehörde, MELUR und LLUR gebildet und mit der Prüfung der vorliegenden und neuen BImSchG-Anträge auf die Möglichkeit einer Ausnahmeerteilung begonnen.

Dem Bericht der Landesregierung zufolge ergab sich zum Berichtszeitpunkt folgendes Bild:

Demzufolge liegen 50 Anträge eindeutig innerhalb von Tabuzonen (v.a. Abstandsproblematiken, Denkmalschutz), so dass eine Ausnahmeerteilung nicht möglich ist. Der Standort kann in diesen Fällen nicht zukünftiges Vorranggebiet werden. Viele dieser Vorhaben lagen nach Berichtsangaben jedoch auch schon bisher außerhalb der bisherigen Eignungsgebiete und hatten damit auch nach der alten Rechtslage keine Aussicht auf eine Genehmigung.

150 beantragte Ausnahmen liegen nach den Angaben der Landesregierung außerhalb von Tabuzonen, wobei im Einzelfall Abwägungsbelange betroffen sind, die noch einer näheren Bewertung im Benehmen mit den zuständigen Fachbehörden bedürfen. Aus landesplanerischer Sicht erscheine jedoch eine Ausnahmezulassung wohl möglich. Fünf Anlagen hatten zum Berichtszeitpunkt bereits eine Genehmigung erhalten.

Für 66 Anträge sei noch keine Entscheidung möglich, da noch Einzelfragen zu klären waren (z.B. genaue Abstände etc.). Weitere 51 Anträge liegen dem Bericht zufolge zwar außerhalb von Tabuzonen. Jedoch seien Abwägungsbelange betroffen und eine Entscheidung könne erst bei einem konkreteren Sachstand der Teilaufstellung der Regionalpläne erfolgen (in der Regel landesplanerische Kriterien wie Riegelbildung, Umzingelung, generelle Raumverträglichkeit, charakteristischer Landschaftsraum).

Seit Inkrafttreten der Änderung des Landesplanungsgesetzes sind nach Angaben der Landesregierung für 65 Anlagen neue Anträge gestellt worden, wobei die Vorprüfung ergeben habe, dass davon 19 Anträge in Tabuzonen liegen. Zu beachten sei jedoch auch, dass teilweise unterschiedliche Antragsteller unabgestimmt Anträge für die gleichen Flächen gestellt bzw. erforderliche Abstände der WKA untereinander nicht beachtet haben.

Neben den BImschG-Anträgen liegen nach Angaben der Landesregierung auch einige Bauleitplanungen von Gemeinden vor, die einer Ausnahmeprüfung zu unterziehen sind. 29 davon befänden sich derzeit im Aufstellungsverfahren. Die Genehmigung von Flächennutzungsplänen mit der Ausweisung von Flächen für die Windenergienutzung durch das Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten (MIB) – als zuständige höhere Verwaltungsbehörde i.S.d. § 6 Abs. 1 BauGB – setzt die Erteilung einer Ausnahme durch die Landesplanungsbehörde voraus.

Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten. Ein weiterer Bericht der schleswig-holsteinischen Landesregierung soll beim „Windgipfel“ der Ministerpräsidenten am 4. November 2015 vorgelegt werden.